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國家公園與自然保護區:各司其職的“孿生兄弟”

早在1956年,我國就成立了第一個自然保護區——鼎湖山國家級自然保護區。此后,經過60多年的發展,我國探索走出了一條以自然保護區為主體的自然保護之路,對珍稀野生動植物、珍貴的自然遺跡和典型的生態系統保護發揮了重大作用。黨的十八大以來,隨著自然保護事業的發展和生態文明建設的需要,我國開始開展國家公園體制試點,推動建立以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系。

作為高價值的自然生態空間,國家公園和自然保護區是生態文明和美麗中國建設的重要載體。那么,國家公園與自然保護區除了名稱不同,還有哪些區別和聯系呢?

國家公園和自然保護區的共同特征

國家公園是指由國家批準設立并主導管理,邊界清晰,以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的,實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。自然保護區是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象,依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的陸地、陸地水體或者海域。從概念上看,這對自然保護領域的“孿生兄弟”大同小異,的確有不少相似之處。

首先,它們都是重要的自然保護地類型,在自然保護方面的目標和方向一致。自然保護地對于生物多樣性的保護至關重要,它是國家實施保護策略的基礎,是阻止瀕危物種滅絕的唯一出路。國家公園和自然保護區是最主要和最重要的自然保護地類型,依托它們,可以保存能夠證明地球歷史及演化過程的一些重要特征,其中有的還以人文景觀的形式記錄了人類活動與自然界相互作用的微妙關系。作為物種的避難所,國家公園和自然保護區能夠為自然生態系統的正常運行提供保障,保護和恢復自然或接近自然的生態系統。

其次,它們都受到嚴格的保護。國家公園和自然保護區都是以保護重要的自然生態系統、自然資源、自然遺跡和生物多樣性為目的,都被劃入生態紅線,屬于主體功能區中的禁止開發區,受到法律的保護。特別是在生態文明建設的大背景下,我國高度重視生態保護,國家公園和自然保護區都是中央生態環保督察的重點。

最后,它們都受到統一的管理。國家機構改革方案明確,成立國家林業和草原局,加掛國家公園管理局牌子,統一管理國家公園等各類自然保護地。此舉徹底克服了多頭管理的弊端,理順了管理體制,這在世界范圍內都是先進的自然保護地管理體制。

國家公園與自然保護區的主要區別

從特征上看,國家公園與自然保護區這對“孿生兄弟”還有不少不同之處。

與自然保護區相比,國家公園的特別之處主要體現在6個“更”,即更“高、大、上”,更“全、新、嚴”。更高,指的是國家代表性強,大部分區域處于自然生態系統的頂級狀態,生態重要程度高、景觀價值高、管理層級高。更大,指的是面積更大、景觀尺度大,恢弘大氣。上,指的是更上檔次,自上而下設立,統領自然保護地,代表國家名片,彰顯中華形象。更全,指的是生態系統類型、功能齊全,生態過程完整,食物鏈完整。更新,指的是新的自然保護地形式、新的自然保護體制、新的生態保護理念。國家公園在國際上已經有100多年歷史,但在中國出現才10多年,還是新鮮事物,具有鮮明的中國特色。更嚴,指的是國家公園實行最嚴格保護、更規范的管理。

與國家公園相比,自然保護區也有鮮明的特點,主要體現為4個“更”——更早、更多、更廣、更難。更早,指的是成立最早。更多,指的是數量最多,目前全國各級各類自然保護區數量達2750處,而國家公園試點區才有10處。更廣,指的是分布范圍廣,遍布全國各地,包括陸地和海洋等各種類型。更難,指的是管理難度大,歷史遺留問題多,特別是自然保護與社區發展矛盾突出,需要被重點關注。

此外,國家公園與自然保護區還有十個方面的具體區別:

一是設立程序不同。國家公園系自上而下,由國家批準設立并主導管理;自然保護區則自下而上申報,根據級別分別由縣、市、省、國家批準設立并分級管理。

二是層級不同。國家公園管理層級最高,不分級別,由中央直接行使自然資源資產所有權;自然保護區分為國家級、省級、縣級,以地方管理為主。

三是類型不同。國家公園是一個或多個生態系統的綜合,突破行政區劃界線,強調完整性和原真性,力圖形成山水林田湖草生命共同體后進行整體保護、系統修復;自然保護區根據保護對象分為自然生態系統、野生生物、自然遺跡三大類,以及森林、草原、荒漠、海洋等九個類別。

四是國家代表性程度不同。國家公園是國家名片,具有全球和國家意義,如大熊貓、三江源、武夷山等國家公園試點區,以及珠峰、秦嶺、張家界等國家公園候選區,有的是世界自然文化遺產地,有的是名山大川和典型地理單元代表;自然保護區不強求具有國家代表性,只要是重要的生物多樣性富集區域、物種重要棲息地,或其他分布有保護對象并具有保護價值的區域,均可成為自然保護區。

五是面積規模不同。國家公園數量少但范圍大,一般不少于100平方公里,大的超過10萬平方公里;自然保護區數量多,面積大小不一,有的很大,有的甚至就是一顆古樹、一片樹林或者一個物種的棲息范圍。

六是完整性不同。國家公園強調生態系統的完整性,景觀尺度大、價值高;自然保護區不強求完整性,景觀價值也不一定高,主要保護具有代表性的自然生態系統和具有特殊意義的自然遺跡。

七是功能分區不同。國家公園分為禁止人為活動的“核心區”和限制人為活動的“控制區”;自然保護區分為“核心區、緩沖區、實驗區”。為了實現精細化、差別化的專業管理,國家公園管理者會進一步將其功能區細分為“嚴格保護區”“生態保育區”“傳統利用區”“科教游憩區”。

八是事權不同。國家公園是中央事權,主要由中央出資保障;自然保護區是地方事權,主要由地方出資保障。

九是土地屬性不同。國家公園國有土地比例高,便于過渡到全民所有自然資源產權由中央統一行使;自然保護區集體土地比例相對較高,一般通過協議等形式納入保護管理,分級行使所有權。

十是優先性不同。國家公園是最重要的自然保護地類型,處于首要和主體地位,是構成自然保護地體系的骨架和主體,是自然保護地的典型代表。具備條件的自然保護區可能會被整合轉型為國家公園,而國家公園則不會轉型為自然保護區。

由于國家公園更加強調對自然生態系統原真性的保護,盡量避免人為干擾,維護生態系統的原始自然狀態。因此,在基礎設施建設方面,國家公園更注重人工設施的近自然設計;在管理理念上,更加開放包容,注重對人的教育和引導,倡導社會公眾通過各種渠道參與保護,并積極促進當地社區改變發展方式。

國家公園是自然保護地體系的主體

黨的十九大提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系,確立了國家公園的主體定位,也肯定了其他自然保護地的作用。在自然保護地體系中,國家公園處于“金字塔”的頂端,其次是自然保護區,再次就是各類自然公園,共同構成有機聯系的自然保護地系統。

國家公園是在各類自然保護地基礎上整合建立起來的,但“青出于藍而勝于藍”,與其他自然保護地相比,國家公園的生態價值最高、保護范圍更大、生態系統更完整、原真性更強、管理層級最高。由于串珠成鏈地解決了“多頭管理、交叉重疊、碎片化”的問題,國家公園實現了一個或多個自然生態系統的完整保護、系統修復、統一管理。

國家公園固然最重要,但并不是說自然保護區就不重要。好花也得綠葉護,國家公園替代不了自然保護區。一部分自然保護區被整合成為國家公園,但大量的分布廣泛的各級各類自然保護區仍然是自然保護地體系的重要組成部分。自然保護區在過去、現在和將來仍然在自然保護領域發揮著不可替代的作用。

除了國家公園和自然保護區,自然公園也是自然保護地體系的重要補充。自然公園是以生態保育為主要目的,兼顧科研、科普教育和休閑游憩等功能而設立的自然保護地,是指除國家公園和自然保護區以外,擁有典型性的自然生態系統、自然遺跡和自然景觀,或與人文景觀相融合,具有生態、觀賞、文化和科學價值,在保護的前提下可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域。自然公園主要保護具有重要生態價值但未納入國家公園和自然保護區的森林、海洋、水域、冰川等珍貴自然資源,以及所承載的景觀多樣性、地質地貌多樣性和文化價值,是自然與人文融合、保護和利用結合、人地關系協調的自然保護地類型,可以提供游覽、度假、休憩、康養、科學教育和文化娛樂機會,包括風景名勝區、森林公園、濕地公園、海洋公園、地質公園等。

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